Como Odiseo, que tras la victoria aquea en Troya tardó una década en regresar a Ítaca, la Unión Europea (UE) y los países del MERCOSUR han recorrido un viaje diplomático aún más largo.  Quizás la épica no sea igual, pero también hubo enfrentamientos con cíclopes proteccionistas, cantos de sirena que desviaron el rumbo de las conversaciones y múltiples naufragios. Tras casi 30 años de negociaciones, el acuerdo final entre ambos bloques por fin emerge en el horizonte. ¿Cuáles serán las claves para el sector?

Este acuerdo no es uno más, sino uno de los más ambiciosos firmados por Bruselas, comparable a los asumidos con Canadá (CETA), Japón o Reino Unido. De ratificarse, constituirá una de las áreas comerciales más grandes del mundo, uniendo a casi 800 millones de personas que representan cerca del 20% del PIB mundial.

La Comisión calcula que la supresión de los derechos arancelarios sobre más del 90% de las mercancías supondrá un ahorro anual de unos 4.000 millones de euros para las empresas. España, por su historia, sus lazos históricos y culturales está especialmente bien posicionada para aprovecharlo.

En el sector del acero, por ejemplo, un fabricante europeo paga actualmente un arancel promedio del 12%, como se puede ver en la tabla 1 (14% en el caso de los tubos), lo que contrasta con sus homólogos del MERCOSUR. Estos aranceles desaparecerán en 15 años como máximo, según el cronograma acordado (según el tipo de producto), lo que mejorará la competitividad de las exportaciones industriales europeas.

Otros sectores industriales como la automoción o la fabricación de bienes de equipo, importantes consumidores de acero, también se enfrentan a barreras elevadas (gráfico 1), por lo que, al ser más atractivos para el mercado latinoamericano, podría disparar su demanda.

Un acuerdo más allá de los aranceles

Pero los beneficios no acaban en la liberación comercial. El acuerdo UE-MERCOSUR simplifica los trámites aduaneros, establece reglas de origen claras, mejora el acceso a las materias primas (como mineral de hierro o níquel) y facilita la inversión, el comercio de los servicios y la contratación pública[1]. También se incluyen compromisos ambientales y laborales alineados con el Acuerdo de París y la Organización Internacional del Trabajo, constituyendo un pacto de valores compartidos.

Sin embargo, como toda travesía, el acuerdo también presenta desafíos. Uno de ellos es un mecanismo de requilibrio en caso de disputas (propuesto a última hora por MERCOSUR), que se podría activar si una parte cree que una medida adoptada por la otra reduce los beneficios esperados del acuerdo (como el CBAM). Aunque el tratado puntualiza que se refiere a medidas que no se hayan previsto durante las negociaciones, la distinta interpretación entre los equipos negociadores añade un elemento de incertidumbre. Asimismo, los beneficios del desarme arancelario para la UE no serán inmediatos.

Los pasos hacia la ratificación y el fin de la odisea

La ratificación de este tipo de tratados es un proceso complejo. En la UE requiere la doble verificación del Parlamento y el Consejo Europeo y, de al menos 15 parlamentos nacionales que representen el 65% de la población. La parte comercial, sin embargo, podría adelantarse ya que sólo necesita la aprobación de las instituciones comunitarias, por lo que si sigue el mismo camino que el CETA podría empezar a aplicarse de forma provisional en 2026. Al otro lado del Atlántico sólo requiere el visto bueno de los parlamentos de cada país miembro (Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay).

En definitiva, el acuerdo UE-MERCOSUR tiene un gran potencial para las empresas: menos papeleos y menores costes, mejor acceso a materias primas y reglas más claras para operar. Pero como en la Odisea, el tramo final suele ser el más incierto.

En última instancia, el acuerdo manda un mensaje claro en un mundo sacudido por las tensiones geopolíticas y las guerras arancelarias: todavía es posible construir un futuro basado en la cooperación y el comercio multilateral, un balón de oxígeno para el sistema heredado de Bretton Woods. La Comisión debe acelerar su adopción, no sólo por los beneficios económicos, sino para mitigar el riesgo potencial del conflicto comercial con Estados Unidos (al menos la beligerancia de Trump está provocando que Francia comience a reconsiderar su tradicional oposición).

¿Llegaremos finalmente a Ítaca?

Foto de Portada Fuente: Comisión Europea​

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Ajuste del nivel de liberalización

Una de las principales novedades es el ajuste del ritmo de liberalización anual de los niveles de importación libre de derechos. A partir de julio los contingentes crecerán sólo un 1% en comparación con el 4% anterior[1].

Este refinamiento se debe a la baja utilización de los contingentes y al enfriamiento de la demanda. En concreto, durante los dos últimos años la Comisión calcula que en términos totales no se han utilizado entre 7 y 8,5 millones de toneladas, más de la mitad de los contingentes (gráfico 1), y cerca de 7 millones en el primer trimestre de 2024, algo menos de la mitad. De hecho, mientras los volúmenes libres de arancel han crecido casi un 25% desde el inicio de 2019, la demanda ha retrocedido un 17%, lo que ha ampliado la brecha entre el consumo y el nivel de contingentes.

Simplificación del régimen de acceso al contingente residual

La Comisión ha establecido dos categorías de acceso al contingente residual durante el último trimestre a los países que disfrutan de uno específico, simplificado el sistema actual: sin acceso y con acceso (con tres subniveles). Como se puede observar en la siguiente tabla, se ha mantenido el acceso sin límite en la mayoría de categorías.

Acceso trimestral: categorías 01 y 16

La Comisión identificó en dos categorías de productos (01 bobinas laminadas en caliente no inox. y la 16. Alambrón no inox.) ciertos comportamientos que han perjudicado gravemente a los importadores tradicionales a la Unión Europea el uso del contingente residual, reduciendo drásticamente sus volúmenes.

Para evitar estos desplazamientos y garantizar la diversidad de suministro de estos productos, se ha establecido un límite del 15% por país sobre el volumen del residual en cada trimestre, afectando a los suministradores de la categoría 01 procedentes de Vietnam, Japón, Egipto o Taiwán, entre otros, y de Malasia, Argelia, Indonesia y Egipto en el caso de la categoría 16. La medida no se esperaba y ha llevado al pago de derechos más altos de lo previsto en este inicio de trimestre al superar estos países dicho límite.

Actualización de países en desarrollo exentos de pago

En el anexo II de la regulación se puede encontrar el listado actualizado de países en desarrollo (PD) sujetos a las medidas. China, India y Turquía son los principales beneficiarios, al recibir un contingente específico en línea con el desarrollo de su industria siderúrgica. Por otro lado, Malasia e Indonesia quedan excluidas de la categoría 09 (Bobinas laminadas en frío inoxidable), y Brasil perdió su contingente en 01 (Bobinas laminadas en caliente no inoxidable). Vietnam, en cambio, entra en 02 (Bobinas laminadas en frío no inoxidable), y se la excluye de la 26 (Otros Tubos soldados).

La Comisión ha publicado otro anexo de países en desarrollo (anexo III) que corrige el listado que aplicaba desde julio de 2023 al actualizar la definición de ciertas categorías de tubos de acero.

Reflexiones finales

Después de seis años, las medidas de salvaguardia están cerca de su fin, con la Comisión agotando el límite permitido por la Organización Mundial del Comercio (OMC). Durante este tiempo las importaciones no han cesado, como se puede ver en el último gráfico, situándose la cuota de terceros sobre el consumo incluso por encima del periodo anterior a su implantación.

Al mismo tiempo, las condiciones que llevaron a implementarlas se han exacerbado desde la pandemia, como apuntan las últimas tendencias del informe de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE).  Entre tanto, EEUU no ha retirado los derechos del 25% al acero, derivado del artículo 232, de la era de Trump.

La UE es, con creces, el mayor importador de acero del mundo y en 2026, las medidas de salvaguardia expirarán automáticamente. Disponemos de dos años de tiempo añadido para que los productores europeos de acero y primera transformación continúen afrontando el reto de descarbonización.

[1] Los contingentes también incluyen a Mozambique, anteriormente excluido según el Acuerdo de Asociación entre la UE y la Comunidad para el Desarrollo del África Meridional (SADC).

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India, el coloso de acero

En las últimas décadas, India ha experimentado un fuerte crecimiento económico, lo que ha despertado su apetito de acero tanto para la construcción de viviendas e infraestructuras como para desarrollar su industria. El G1 refleja que, en los últimos años, su capacidad siderúrgica no ha dejado de aumentar, al pasar de 34 Mt en 2000 a 138 Mt en 2022.

Si no tenemos en cuenta las caídas provocadas por  la crisis financiera que desató la caída de Lehman Brothers y la Covid-19, se puede observar un comportamiento similar de la producción y el consumo. Sin embargo, a partir de 2007, se rompe este equilibrio por un crecimiento menor de la demanda, lo que provoca que la brecha de exceso de capacidad supere los 22 Mt en 2022 (G2). Si esto sucede al alcanzar una producción de 125 Mt, con 300 Mt ¿cuál sería la brecha?

Tampoco podemos ignorar los nubarrones ambientales que se ciernen sobre este crecimiento. India es uno de los países más contaminantes del mundo. Su sector siderúrgico es responsable del 12 % de sus emisiones de efecto invernadero. Según un informe, los planes de expansión de 2030 basados en el carbón, cuadruplicarían las emisiones de su sector entre 2021-2050.

Déjà vu à la Bollywood: ¿volveremos a 2015?

India está ganando cada vez más peso internacional. En 2023 adelantó a China como país más poblado del mundo y superó a Reino Unido como quinta economía mundial en términos de PIB. Con el acero su ascenso ha sido vertiginoso.

En 2018, gracias al impulso de una demanda efervescente y el firme apoyo de las autoridades (es uno de los ocho sectores considerados estratégicos), India se convirtió en el segundo mayor productor de acero bruto del mundo. Y, en 2023, finalmente consiguió dar el sorpasso a la Unión Europea por 10 Mt, según datos de WorldSteel. Ahora bien, con este ambicioso plan para 2030 las autoridades pretenden dar un paso más.

El camino para conseguirlo está lleno de desafíos medioambientales y económicos. Además, corre el riesgo de acabar en una situación similar a la de China en 2015-2016. Recordemos que la explosión de capacidad anterior y el colapso de la demanda interna obligaron al gigante asiático a dirigir su excedente de producción al exterior, mediante prácticas desleales e inundado el mercado internacional con más de 100 millones de toneladas. Algo similar está ya sucediendo como se puede observar en la tendencia de las importaciones en España y la UE procedentes de India (GR3).

A pesar del prometedor potencial de la demanda hindú, parece poco probable que tenga capacidad para digerir, al menos a corto plazo, un aumento tan drástico. Lo más seguro es que esta producción acabe distorsionado el mercado y agrave aún más el problema mundial de sobrecapacidad.

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Establecer metas realistas es esencial para el éxito de los proyectos. Los objetivos que fijan las leyes, los planes estratégicos o de actuación que traza el Gobierno deben estar en sintonía con la realidad. De lo contrario, podrían transmitir señales confusas a la sociedad y poner en riesgo las metas que se pretenden alcanzar. Sirva como ejemplo, desgraciadamente, la revisión del Plan Nacional integrado de Energía y Clima (PNIEC), en la que UNESID ha participado en la fase de consultas.

El Plan Nacional Integrado de Energía y Clima 2023-2030

La actualización del PNIEC, grosso modo, pretende acelerar la descarbonización de España, incrementando la ambición de los objetivos climáticos y energéticos (tabla1). Más allá del baile de cifras que recoge el documento de más de 600 páginas, desde la perspectiva industrial llama la atención el impacto económico y, en particular, la inversión asociada al plan.

¿Son realistas las inversiones que contempla el PNIEC?

En concreto, la actualización estima que entre 2023 y 2030, el plan movilizará una inversión de 294.000 millones de euros en España. De esta cifra, 250.000 millones procederán del sector privado (el 85% del total), es decir, la industria tendrá que hacer un esfuerzo de casi 36.000 millones de euros al año (asumiendo un ritmo constante).

Sin embargo, la realidad es tozuda. Según los últimos datos del INE, en 2021 la inversión total en activos materiales realizada por la industria (incluyendo al sector eléctrico) ascendió a casi 27.500 millones de euros. Por tanto, el PNIEC está asumiendo que toda inversión, hasta 2030, se destinará a la transición energética, pero aun así, faltarían más de 8.200 millones de euros por año para alcanzar ese objetivo (gráfico 1). El borrador no especifica claramente si las cifras de inversión son en términos constantes o corrientes, aunque es un dato que tampoco cambiaría el panorama general.

Por tanto, se dibujan dos escenarios igualmente irreales. En el primero, toda la inversión privada se dedica al PNIEC y se abandona la que no tenga que ver con la energía, lo que provocaría la desaparición de la industria. En el segundo, se realiza la inversión del PNIEC y se mantiene la necesaria para la actividad industrial, lo que multiplicaría el peso de la inversión en el PIB entre 1,5 y 2. Parece ser que los redactores se inclinan por este último escenario, ya que dicen que “el sector privado no se enfrentará a restricciones de financiación”, y que “ésta se producirá al coste habitual del capital”. Pero asumir que a largo plazo las empresas tienen acceso a financiación ilimitada y en buenas condiciones, justo lo contrario a lo que está pasando desde julio de 2022, es una hipótesis poco realista.

La senda hacia la sostenibilidad y neutralidad climática

Suele decirse que el camino hacia el infierno está pavimentado de buenas intenciones. De poco sirve marcar unos objetivos ambiciosos si, en la práctica, son inasumibles para la sociedad. Afortunadamente, el sector del acero español parte con ventaja  al reciclar más de dos terceras partes del acero que produce, reutiliza la mayoría de residuos y subproductos que genera y, ya en 2019, se comprometió a alcanzar la neutralidad climática antes de 2050.

Todos ganamos con un futuro más sostenible. La Comisión Europea y el Gobierno deberían apostar con mayor firmeza por la industria e impulsar las ingentes inversiones necesarias para la descarbonización. Esto implica establecer unos objetivos asumibles y realistas junto a una regulación inteligente, dada la magnitud del desafío que afrontamos. La dirección en la lucha contra el cambio climático está clara pero, en ciertos aspectos, falta calibrarla.

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2022 no ha sido un buen año para las exportaciones españolas de acero y primera transformación. Después de la intensa recuperación de 2021, las exportaciones han regresado a la casilla de salida de la pandemia como consecuencia de los altos precios de la energía.

Se desploman las exportaciones: en 2022 retrocedieron un 14% hasta 8,1 millones de toneladas, lo que supone volver prácticamente a 2020. Esta caída refleja una pérdida de prácticamente 1,4 millones de toneladas, uno de los niveles más bajos de las últimas décadas y  similar al de la pandemia, como consecuencia del impacto del coste de la energía.

Continúa la caída del mercado extracomunitario. Las ventas a países no europeos cayeron cerca de un 24%, hasta 2,2 millones de toneladas (27% del total), la más baja desde la crisis inmobiliaria y que contrasta con la evolución de las importaciones procedentes de estos países. El peso de esta región ha ido descendiendo progresivamente desde el máximo que se alcanzó en 2014.

A pesar de la caída, el mercado comunitario se mantiene en máximos. Se destinaron a la UE casi 6 millones de toneladas, lo que supone  un descenso del 10,1%. El volumen de 2022, no obstante, es el segundo más alto desde 2010 incluso con el impacto de la energía.

Por productos la caída fue generalizada, sin grandes cambios en el top-6. En total se exportaron 1,8 millones de toneladas de perfiles, lo que representa un descenso de casi el 11% sobre el año anterior. Por el contrario, el alambrón y las bobinas laminadas en caliente no inoxidable experimentaron las caídas más intensas (-33% respectivamente). En general todas las categorías principales cayeron por debajo de la marca de 2020 (salvo las bobinas laminadas en caliente no inoxidable y los perfiles) como de 2019 (menos las bobinas laminadas en frío inoxidables).

Balance de 2022: el valor de las exportaciones de acero supera a la importaciones.

En el último año el desorbitado coste de la electricidad frenó la recuperación de las transacciones comerciales españolas de productos siderúrgicos y primera transformación. A pesar de este deterioro, en 2022 el sector consiguió mantenerse entre los principales exportadores de la industria manufacturera según .

Aunque el déficit se triplicó hasta casi los 2 millones de toneladas, el valor monetario de las exportaciones españolas de acero subió hasta 12.250 M€ por segundo año consecutivo, el máximo histórico, lo que ha permitido mantener el superávit comercial en 102 millones de euros (en parte gracias al mayor valor añadido de las exportaciones).

Sin embargo, la competitividad de las exportaciones se encuentra en riesgo si se mantiene el desorbitado coste de la electricidad en España. Es cierto que la evolución reciente nos está dando un respiro, pero todavía en abril de este año el precio de la luz es un 40 % más elevado que en 2019, el gas es casi tres veces más caro y el coste del CO₂, que se encuentra en máximos históricos, se ha multiplicado por cuatro.

Estos niveles son claramente insostenibles para la actividad industrial, especialmente cuando 2023 ha empezado con el mismo tono que acabó 2022. La industria no puede esperar más, necesita unos precios de la energía estables y predecibles que garanticen la competitividad de las exportaciones en los mercados internacionales.

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En 2022 se reducen ligeramente las importaciones de acero. Se han importado 9,8 millones de toneladas en total, lo que refleja un descenso del 2,5% en comparación con 2021. Esta cifra sin embargo es una de las más altas registradas en los últimos años, y supera incluso en medio millón de toneladas la media de los últimos 15 años (gráfico 1).

El descenso se debe al retroceso de los proveedores europeos. De la Unión Europea han procedido 5,6 millones de toneladas (-7,0%), una de las cifras más bajas de nuestra serie (gráfico 2). Esta tendencia se explica por la caída del suministro de proveedores tradicionales como Francia (-13,0%) e Italia (-3,9%).

Los extracomunitarios, por el contrario, consolidan la recuperación. Las importaciones de acero procedentes de esta región han crecido el 4,3% hasta casi 4,2 millones de toneladas, el valor más alto de los últimos 15 años. De hecho el peso de los proveedores terceros no ha dejado de crecer a costa de los socios comunitarios, alcanzando en 2022 el mayor peso de toda nuestra serie (43% del total).

Los socios asiáticos, los principales beneficiados. De esta región (incluyendo Oceanía) han llegado 2,5 millones de toneladas (30,8%), en gran medida gracias a los fuertes aumentos de Taiwán (28,4% hasta 526 kt), Japón (130,4% 406 kt), China (35,1% hasta 370 kt) y Corea del Sur (42,8% hasta 290 kt). Sin embargo, en la región extracomunitaria de Europa y en África se ha observado un descenso del 29,3% y del 14,2% respectivamente. Esta disminución se debe tanto al impacto de la guerra entre Ucrania (-65,4%) y Rusia (-36,2%), como al ajuste de las importaciones de Egipto (-19,4%) después de los altos niveles registrados el año anterior.

Descenso generalizado por productos. Más limitado en el caso del producto más importado, las bobinas laminadas en caliente, con casi 2,7 millones de toneladas (-1,9%), frente el segundo producto, las chapas recubiertas, con 1,9 millones de toneladas (-9,8%). En el otro lado de la balanza el corrugado y las chapas gruesas han subido respectivamente el 7,4 % y el 5,6%.

2022: caída de importaciones… ¿o sustitución de proveedores?

En 2022 los proveedores terceros han consolidado la recuperación iniciada en 2021 hasta alcanzar el nivel más alto de los últimos 15 años, a pesar de las medidas de salvaguardia y la debilidad de la demanda de acero en España. La intensa competencia internacional de los últimos años (desleal en ciertos casos) ha llevado a una mayor diversificación de proveedores, reduciendo así la concentración de los principales orígenes de las importaciones españolas de acero y primera transformación.

En cierta medida esta situación es resultado de la pérdida de competitividad que aún en 2023 está provocando el precio de la energía en los fabricantes europeos, el mismo problema que afronta la industria española desde hace años. El mundo pos-COVID 19 ha agravado esta situación, lo que hace aún más sorprendente la falta de ambición en la propuesta de mejora del mercado de la electricidad de la Comisión Europea: parece ser que la reforma integral que prometió von der Leyen sufrió un cortocircuito.

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